6  FINANÇAS PÚBLICAS

Leitura: Direito Constitucional. Celso Spitzcovsky & Leda Pereira da Mora. 9a Edição. Capítulo 24 - Finanças Públicas e Orçamento.

6.1 Aspectos Gerais

O termo finanças públicas abrange todas as vertentes relacionadas com a atividade financeira do Estado. O que se estudará aqui são as diretrizes estipuladas pela Lei Maior quanto às formas de captação dos recursos, bem como os limites para a realização de despesas.

A Constituição apenas estabelece as normas gerais sobre esse tema, e deixa para o legislador infraconstitucional regulamentação por meio de lei complementar. Como esta lei ainda não foi editada, vêm-se utilizando as disposições contidas na Lei 4.320/1964 que estatui normas gerais do Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados+DF e Municípios.

Conceitos básicos:

1. Orçamento Público: instrumento de controle da atividade da Administração na medida em que permite a ela a fixação de um planejamento quanto às despesas a serem realizadas e às receitas a serem arrecadadas.
   • Princípios Orçamentários:
     • Universalidade: Inclusão de todas as receitas e despesas.
     • Anualidade: Valores para um exercício financeiro.
     • Programação: Detalhamento das ações governamentais.
     • Exclusividade: Apenas por meio de lei podem ser criadas despesas ou aumentadas as existentes. Não se pode incluir na lei orçamentária dispositivo estranho à fixação da despesa e à previsão da receita.
2. Receitas e Despesas Públicas:
   • Receitas Públicas: Valores arrecadados pelo governo. Podem ser tributárias (impostos, taxas, contribuições) e não tributárias (receitas patrimoniais, industriais, agropecuárias, serviços).
   • Despesas Públicas: Gastos realizados pelo setor público. Classificam-se em correntes (manutenção) e de capital (investimentos).
3. Dívida Pública: Valor que o governo deve a terceiros.
   • Objetivos: Financiar projetos e equalizar o fluxo de caixa.
   • Modalidades: Interna (emitida no país) e externa (emitida no exterior).
   • Gestão: Busca de equilíbrio entre a necessidade de recursos e o impacto fiscal.
4. Créditos Adicionais:
   • Suplementares: reforço nas dotações orçamentárias.
   • Especiais: Despesas para as quais não há dotação orçamentária (não previstas no orçamento).
   • Extraordinários: despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
5. Plano Plurianual: de iniciativa do chefe do Executivo, tem por objetivo estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública (art. 165 §1°).
6. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): de iniciativa do chefe do Executivo, tem por objetivo prever as metas e prioridades da Administração para o exercício financeiro subsequente. Orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual (art. 165 §2°).

6.2 Atribuições econômicas do Estado.

A Constituição reservou para o Estado a possibilidade de atuar na ordem econômica de quatro formas diferenciadas:

• Como explorador da atividade econômica (art. 173): permitida para a União, Estados+DF e Municípios - que só poderão atuar quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo. A atuação do Estado não dispõe de nenhuma prerrogativa que não seja estendida para o setor privado com que ele compete.

• Como prestador de serviços públicos (art. 175): a prestação de serviço público tem a sua titularidade sempre nas mãos da Administração com o intuito de proteger o interesse da coletividade. Por serviço público entende-se, pela classificação proposta pelo Ministro do STF Eros Grau, como aqueles que devem ser exercidos, por expressa disposição constitucional, pela União, Estados+DF e Municípios.
  A prestação do Serviço Público tem a sua titularidade sempre nas mãos da Administração com o intuito de proteger o interesse da coletividade. Essa prestação poderá ser centralizada (exercida pela Administração) ou descentralizada (concessão ou permissão; quando a execução é repassada para terceiros mediante regras estabelecidas pelo Poder Público).

• Como executor de atividades monopolísticas (art. 177):

  • A pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;(Vide Emenda Constitucional nº 9, de 1995)
  • a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
  • a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
  • o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
  • a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)

  Observar que, para os itens 1 a 4 a União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei. (Emenda Constitucional nº 9, de 1995)

• Como agente normativo e regulador (art. 174): o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. (Vide Lei nº 13.874, de 2019)

  • Fiscalização: em que o Estado acompanha o comportamento da iniciativa privada em relação aos princípios balizadores da ordem econômica, impedindo e sancionando aqueles que extrapolem esses limites; destaca-se aqui a atuação não só de órgãos como o CADE e a Secretaria de Defesa Econômica, vinculados ao Ministério da Justiça para coibir o abuso do poder econômico (Lei 8.884/1994) mas, também, a atuação das chamadas Agências Reguladoras;

  • Incentivo: aqui o Estado atua estimulando o implemento e o desenvolvimento de atividades econômicas por meio da concessão de benefícios, surgindo como exemplo as hipóteses relacionadas nos arts. 170, IX, e 179;

  • Planejamento: nesse particular, o Estado idealiza as diretrizes a serem implementadas quando do exercício de atividades econômicas, sendo elas determinantes tão-somente para o Poder Público e apenas indicativas para o setor privado, sob pena de esvaziamento do princípio da livre iniciativa.

As atribuições econômicas do Estado referem-se ao papel desempenhado pelo governo na gestão e intervenção na economia. Estas são funções essenciais para promover o desenvolvimento, a justiça social e o equilíbrio macroeconômico.

1. Regulação e Fiscalização:
   • O Estado exerce o papel de regulador, criando normas e leis para orientar o funcionamento do mercado e proteger os interesses públicos.
   • A fiscalização visa garantir o cumprimento dessas normas, prevenindo abusos e assegurando a transparência e a equidade.
2. Política Monetária e Cambial:
   • O Estado, por meio de suas instituições financeiras, exerce controle sobre a oferta de moeda e taxa de juros para manter a estabilidade econômica.
   • Intervém no mercado cambial para controlar a taxa de câmbio e equilibrar as transações comerciais internacionais.
3. Investimentos em Infraestrutura:
   • O Estado é responsável por investir em infraestrutura, como estradas, portos, energia e telecomunicações, promovendo o desenvolvimento econômico e a competitividade.
4. Política Fiscal:
   • Estabelece políticas tributárias para arrecadação de recursos, financiando as despesas públicas e promovendo a distribuição de renda.
   • Utiliza a política de gastos públicos para estimular a atividade econômica em momentos de recessão ou controlar a inflação em períodos de crescimento.
5. Combate à Desigualdade Social:
   • Implementa programas sociais e políticas de redistribuição de renda para reduzir disparidades socioeconômicas.
6. Política Industrial e Tecnológica:
   • Estimula setores estratégicos da economia, promovendo a inovação, a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico.
7. Participação em Empresas Estatais:
   • Em certos casos, o Estado participa diretamente na gestão de empresas estatais para garantir serviços essenciais, como energia, transporte e comunicação.

6.3 Fundamentos das finanças públicas, tributação e orçamento.

Princípios do Direito Constitucional Tributário:

• Princípio da legalidade: proibido exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça. A constituição enfraquece este dispositivo ao permitir a alteração das alíquotas por decreto (e não por lei).

• Princípio da isonomia: proibido instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos. A única exceção de distinção por capacidade contributiva é na cobrança de impostos (mas nem todos, e.g. o ICMS vs imposto de Renda);

• Princípio da anterioridade: no mesmo exercício financeiro em que tenha sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, não poderá ser cobrado nenhum tributo. As exceções, que têm aplicação em 90 dias e não no seguinte exercício fiscal, são:

  • imposto de importação de produtos estrangeiros;

  • exportação para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados;

  • imposto sobre produtos industrializados;

  • imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro ou relativas a títulos ou valores imobiliários.

Tipos de Tributos:

• Impostos: Contribuições compulsórias sem contraprestação direta, como o Imposto de Renda.
• Taxas: Cobradas pela prestação de serviços públicos específicos, como a taxa de coleta de lixo.
• Contribuições: Destinadas a financiar a seguridade social.
• Progressividade e Proporcionalidade: Tributos podem ser proporcionais ou progressivos, de acordo com a capacidade contributiva do indivíduo

Ciclo Orçamentário:

• Elaboração: Proposição do PPA, LDO e LOA.
• Discussão e Aprovação: Análise e votação pelo Legislativo.
• Execução: Implementação das ações previstas no orçamento.
• Avaliação: Verificação do cumprimento das metas e resultados alcançados.

6.4 Financiamento das Políticas Públicas: estrutura de receitas e despesas do Estado brasileiro.

O financiamento das políticas públicas no Brasil envolve a captação de recursos, a gestão das receitas e a alocação desses recursos nas diferentes áreas de atuação do Estado.

• Receitas Públicas:
  • Receitas Tributárias:
    • Impostos: Exigidos sem contraprestação direta, como Imposto de Renda, ICMS e IPTU.
    • Taxas: Cobradas pela prestação de serviços específicos, como taxas de coleta de lixo e de licenciamento.
    • Contribuições Sociais: Destinadas à seguridade social, como a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).
  • Receitas Patrimoniais:
    • Renda de Bens e Direitos: Aluguel de imóveis públicos, royalties, entre outros.
    • Alienação de Bens: Venda de propriedades do Estado.
  • Receitas Agropecuárias e Industriais:
    • Exploração de Atividades Econômicas: Receitas provenientes da exploração de atividades agropecuárias, industriais e comerciais.
  • Transferências Correntes e de Capital:
    • Transferências Intergovernamentais: Recursos repassados entre entes federativos.
    • Transferências de Organismos Internacionais: Recursos provenientes de acordos e convênios com organismos internacionais.
• Despesas Públicas
  • Despesas Correntes:
    • Pessoal e Encargos Sociais: Gastos com servidores públicos.
    • Juros e Encargos da Dívida: Pagamento de juros e amortização da dívida pública.
    • Outras Despesas Correntes: Custeio de serviços públicos, como água, luz e material de escritório.
  • Despesas de Capital:
    • Investimentos: Gastos com obras e infraestrutura.
    • Inversões Financeiras: Aquisição de bens de capital e participações em empresas.
    • Amortização da Dívida: Pagamento do principal da dívida pública.
  • Transferências Correntes e de Capital:
    • Transferências Intergovernamentais: Recursos repassados entre entes federativos para financiar políticas específicas.
    • Transferências a Pessoas Físicas: Benefícios sociais, como aposentadorias e bolsas.
• Reserva de Contingência: Recurso para Despesas Imprevistas. Destinado a eventuais emergências não previstas no orçamento.

Essa estrutura de receitas e despesas compõe o orçamento público, que é elaborado anualmente, e reflete as prioridades e políticas do governo. A gestão eficiente desses recursos é essencial para o alcance dos objetivos estabelecidos nas diferentes áreas de atuação do Estado.

6.5 Noções de orçamento público: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

Relação entre PPA, LDO e LOA:

• O PPA estabelece as diretrizes de longo prazo.
• A LDO define as metas e prioridades para o próximo ano, alinhadas ao PPA.
• A LOA detalha como serão alocados os recursos para a execução das políticas no ano seguinte, respeitando o que foi estabelecido na LDO.

6.5.1 Plano Plurianual – PPA

Esse é o documento que traz as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Prevê, entre outras coisas, as grandes obras públicas a serem realizadas nos próximos anos. Ele tem vigência de quatro anos, portanto deve ser elaborado criteriosamente, imaginando-se aonde se quer chegar nos próximos quatro anos. Expressa a visão estratégica da gestão pública.

O PPA inclui uma série de programas temáticos, em que são colocadas as metas (expressas em números) para os próximos anos em diversos temas. Para ilustrar melhor isso, vamos usar um exemplo: o governo federal elencou como objetivo no PPA do período 2012-2015 promover a implantação de novos projetos em áreas com potencial de ampliação da agricultura irrigada. Para atingir tal objetivo, estipulou uma meta: ampliar a área irrigada em 200 mil hectares até 2015.

Os constituintes atribuíram grande importância ao PPA, como podemos ver no parágrafo 1° do artigo 167 da Constituição, que determina que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (um ano) poderá ser iniciado sem ser incluído antes no PPA, sob pena de crime de responsabilidade. Um PPA sempre começa a vigorar a partir do segundo ano do mandato presidencial, terminando no primeiro ano do mandato seguinte.

O governo federal deve elaborar e entregar o PPA ao Congresso até o dia 31/08 do primeiro ano de mandato. O Congresso, por sua vez, deve aprová-lo até o final do ano.

6.5.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A LDO é elaborada anualmente e tem como objetivo apontar as prioridades do governo para o próximo ano. Ela orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, baseando-se no que foi estabelecido pelo Plano Plurianual. Ou seja, é um elo entre esses dois documentos.

Pode-se dizer que a LDO serve como um ajuste anual das metas colocadas pelo PPA. Algumas das disposições da LDO são: reajuste do salário mínimo, quanto deve ser o superávit primário do governo para aquele ano, e ajustes nas cobranças de tributos. É também a LDO que define a política de investimento das agências oficiais de fomento, como o BNDES.

Enquanto o PPA é um documento de estratégia, pode-se dizer que a LDO delimita o que é e o que não é possível realizar no ano seguinte.

No caso do governo federal, a LDO deve ser enviada até o dia 15 de abril de cada ano. Ela precisa ser aprovada até o dia 17 de julho (o recesso dos parlamentares é adiado enquanto isso não acontecer).

6.5.3 Lei Orçamentária Anual – LOA

É o orçamento anual propriamente dito. Prevê os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. Todos os gastos do governo para o próximo ano são previstos em detalhe na LOA. Você encontrará na LOA a estimativa da receita e a fixação das despesas do governo. É dividida por temas, como saúde, educação, e transporte. Prevê também quanto o governo deve arrecadar para que os gastos programados possam de fato ser executados. Essa arrecadação se dá por meio dos tributos (impostos, taxas e contribuições). Se bem feita, a LOA estará em harmonia com os grandes objetivos e metas estabelecidos pelo PPA.

No caso da União, a LOA também deve ser enviada ao Congresso até o dia 31 de agosto de cada ano. Deve ser aprovada pelos parlamentares até o fim do ano (22 de dezembro), mas não chega a adiar o recesso parlamentar se não for aprovada até lá.

Vale notar que todos os três níveis de governo elaboram seus próprios documentos orçamentários, já que cada um possui suas próprias despesas e responsabilidades.

6.6 Federalismo fiscal no Brasil; Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).

Repartição de Competências Tributárias

Diferentes entes Federativos atuam em diferentes campos tributários - cada uma tem sua competência tributária, definida como “a capacidade para a criação de tributos em abstrato.

Impostos de Competência:

• Da União:
  • importação de produtos estrangeiros;
  • exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;
  • renda e proventos de qualquer natureza;
  • produtos industrializados;
  • operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
  • propriedade territorial rural;
  • grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
  • produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos de lei complementar.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
  • mediante lei complementar, impostos não listados até aqui, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;
  • na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
• Dos Estados e do Distrito Federal:
  • transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
  • operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) (Vide Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
  • propriedade de veículos automotores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
• Dos Municípios:
  • propriedade predial e territorial urbana;
  • transmissão “inter vivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;
  • serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) (Vide Emenda Constitucional nº 132, de 2023)

O federalismo fiscal no Brasil refere-se à divisão de competências e responsabilidades financeiras entre os entes federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelecida pela Lei Complementar nº 101/2000, é uma legislação fundamental que define as normas para a gestão fiscal responsável.

Transferências Intergovernamentais:

• Mecanismos de redistribuição de recursos entre os entes federativos.
• Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM), entre outros.

Responsabilidades e Despesas:

• A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal têm responsabilidades específicas em áreas como saúde, educação, segurança, etc.
• Cada ente deve arcar com as despesas relacionadas às suas competências.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):

• Disciplina o gasto público, promovendo transparência e responsabilidade fiscal.
• Estabelece limites para despesas com pessoal e endividamento.
• Prevê mecanismos de controle e fiscalização.
• Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
  • A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar

Princípios Fundamentais:

• Planejamento: Estabelecimento de metas fiscais.
• Transparência: Divulgação de informações sobre a gestão fiscal.
• Responsabilidade: Atuação equilibrada e prudente na gestão dos recursos públicos.

Limites e Controles:

• Limites de Despesas com Pessoal: Percentuais da receita corrente líquida (50% União, 60% Estados+DF+Municípios).
• Limites para Endividamento: Restrições para contratação de novas dívidas.
• Gestão Transparente: Audiências públicas, relatórios fiscais, entre outros.

Consequências para o Descumprimento:

O gestor público que descumprir as normas estabelecidas pela LRF pode sofrer sanções, como a impossibilidade de receber transferências voluntárias da União e a proibição de contrair empréstimos. A Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é uma legislação fundamental que estabelece normas para a gestão fiscal responsável. (Lei Complementar no 101/2000)

• Art. 1°: Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
• Art. 9°: Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
• Art. 14°: A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes.
• Art. 17°: Considera-se insuficiente o atendimento das metas fiscais de que trata esta Lei Complementar quando o montante real das receitas for inferior ao fixado na lei de diretrizes orçamentárias, reduzido de, no mínimo, dez por cento.
• Art. 23°: É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa total com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
• Art. 30°: A repartição do produto da arrecadação dos tributos de competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o produto da arrecadação das contribuições por seus órgãos e entidades, e os recursos provenientes de transferências por parte da União serão creditados conforme os seguintes percentuais…
• Art. 31°: A pessoa responsável pelo controle interno, ao tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela dará ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
• Art. 55°: Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem qualquer das situações previstas nos arts. 54 e 55, para que sejam tomadas as providências necessárias à recondução dos montantes das despesas aos limites de que trata esta Lei Complementar.

6.7 Leitura: Finanças Públicas na Pandemia: Mudanças Legislativas, Impacto Federativo e Desafios para o futuro. Maria Tereza Fonseca Dias. A crise do federalismo em estado de pandemia - Volume 2. ISBN 978-65-5932-022-6

Diante da edição de um sem-número de normas e da reflexão dos “novos” papeis do Estado nas crises, as principais finalidades deste ensaio foram: a) apresentar as medidas tomadas pelo governo brasileiro, em matéria de finanças públicas, para fazer face à pandemia; b) apontar os aspectos que ainda não foram discutidos e que interferem no futuro das finanças públicas durante (e após) a pandemia. O ensaio busca descrever e compreender as principais modificações normativas implementadas na tentativa de explicitar os desafios para o futuro do Direito Financeiro e das Finanças Públicas.

Nas últimas décadas, as discussões sobre a gestão das finanças públicas e a formulação dos orçamentos públicos têm sido dirigidas, no contexto de uma economia globalizada e de redefinição do papel do Estado, em torno de supostos consensos: disciplina fiscal; mudanças nas prioridades do gasto público (de áreas menos produtivas para a saúde, educação e infraestrutura); privatizações de empresas públicas; administração pública de menores dimensões e mais eficientes. Trata-se da substituição do modelo de estado interventivo keynesiano pelo mercado - o modelo neoliberal.

A crise financeira de 2008 levou a uma redescoberta do papel econômico fundamental do Estado [ah é neoliberais?]. O papel do Estado também precisará ser “redescoberto” para lidar com a crise gerada pela pandemia de Covid-19 [texto escrito no final de 2020]. Mostra-se evidente a necessidade de atuação do setor público e do uso do poder das “finanças públicas” para lidar com a crise sanitária e econômica decorrente da Covid-19.

No caso brasileiro, foram editadas diversas normas de finanças publicas para atender a situação de calamidade pública (e.g. até setembro de 2020 foram editadas, para abertura de crédito extraordinário, 35 medidas provisórias, 5 leis e 1 por decreto). No total até 24 de setembro de 2020 já tinham sido editado 440 normas (emendas à Constituição, leis, MPs, decretos, portarias, resoluções etc.).

6.7.1 Orçamento de Guerra: Emenda Constitucional n° 106/2020

A EC 106/20 determina que a União adotará regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia. As principais medidas adotadas, do ponto de vista das finanças públicas, foi afastar a incidência de normas constitucionais que limitam, do ponto de vista orçamentário e financeiro, a realização de despesas.

• ficaram suspensas as necessidades de existência de dotação orçamentária suficiente para admissão ou contratação de pessoal para fazer face à pandemia;
• ficou permitida a contratação, recebimento de benefícios ou incentivos fiscais creditícios, da pessoa jurídica em débito com o sistema de seguridade social (normalmente vedado pelo §3° do art. 195 da CF88);
• foram dispensados das limitações legais a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarretasse aumento de despesa e a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita - desde que não implique despesa permanente;
• pela EC ficaram autorizadas a realização de operações de créditos (espécie de receita de capital) acima do montante das despesas de capital, ainda que não tenham sido autorizadas pelo Congresso. A quebra da “Regra de ouro”, que basicamente significa desfazer-se de parte do patrimônio público para pagar despesas correntes;
• permitiu que os recursos das operações de crédito realizadas para o refinanciamento da dívida mobiliária fossem utilizados também para o pagamento de seus juros e encargos (normalmente proibido pela LRF);
• permitiu ao Banco Central “imprimir dinheiro” - tecnicamente, compra de ativos das instituições financeiras - e à União, se endividar;
• Transparência:
  • obrigatoriedade do Ministério da Economia de publicar mensalmente relatório com valores e o custo das operações de crédito realizadas na pandemia;
  • necessidade de edição de decreto pelo PR para identificar as autorizações de despesas relacionadas ao enfrentamento da pandemia e de seus efeitos sociais e econômicos. Tais despesas deveriam constar de programações orçamentárias específicas ou contar com marcadores que as identifiquem; ser separadamente avaliadas na prestação de contas do PR e evidenciadas no relatório resumido de execução orçamentária no máximo 30 dias após o encerramento de cada bimestre;
  • Banco Central deve publicar diariamente as operações realizadas, de forma individualizada, com todas as informações inclusive as condições financeiras e econômicas das operações (taxa de juros pactuadas, valores envolvidos e prazos);
  • o “Orçamento de Guerra” era submetido aos órgãos de controle, especialmente quanto à contratação de pessoal e de obras, serviços e compras;
  • o Presidente do Banco Central prestaria contas do conjunto das operações realizadas ao Congresso a cada 30 dias;
  • o Congresso poderia sustar, por decreto legislativo, qualquer decisão de órgão ou entidade do Poder Executivo em caso de irregularidade ou descumprimento da EC.
• os critérios para a distribuição de equipamentos e insumos de saúde imprescindíveis ao enfrentamento da pandemia deviam ser objetivos e devidamente publicados – sem grandes efeitos práticos, mas teve repercussão na edição da Lei Complementar 173/2020

Em suma, as mudanças introduzidas pela EC 106 estão mais voltadas para a questão de operações de crédito, refinanciamento da dívida pública, alienação de ativos e geração da dívida - mais especificamente as atividades do Banco Central.

Até então as finanças públicas brasileiras vinham sendo conduzidas pela lógica do equilíbrio fiscal (despesas=arrecadações) e do teto de gastos.

6.7.2 Lei Complementar n° 173: Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus e Alterações na LRF

Editada visando operacionalizar a EC 106/2020, com outras medidas referentes à gestão das finanças públicas, também introduziu no art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal procedimentos especiais para o enfrentamento das situações de calamidade. Além disso, criou o programa federativo de enfrentamento ao coronavírus, suspendeu a aplicação de outros dispositivos da LRF, bem como promoveu novas alterações específicas acerca do controle de gastos com pessoal.

A LC 173 cuidou não somente das finanças da União (que foi o enfoque do Orçamento de Guerra), mas também da dos Estados e Municípios.

6.7.2.1 Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus

Instituído pelo art. 1° da LC 173/2020, implantou as seguintes medidas que incidem diretamente sobre a gestão fiscal:

• Suspensão dos pagamentos à União das dívidas contratadas pelos Estados+DF e Municípios;
• Reestruturação de operações de crédito interno e externo (empréstimos) junto ao sistema financeiro e instituições multilaterais de crédito;
• Auxílio financeiro da União aos Estados+DF e Municípios, em 2020, para ser utilizado em ações de enfrentamento à Covid-19, conforme os valores estabelecidos no art. 5° (R$60bi no total);
• Impedimento da União executar as garantias das dívidas decorrentes de contratos celebrados com os Estados+DF e Municípios, até 31/12/2020 e também de inscrever os entes federativos nos cadastros restritivos, como o CADIN [lembre-se, o texto é do final de 2020]
• se os entes federativos suspenderem os pagamentos dessas dívidas, poderão ser incluídos os valores não pagos a partir de janeiro de 2020. Os valores decorrentes dessas dívidas deverão ser aplicados em ações de enfrentamento da pandemia.
• ao suspender os pagamentos, os Estados+DF e Municípios deverão demonstrar e dar publicidade à aplicação dos recursos - evidenciando a correlação entre as ações desenvolvidas e os valores não pagos à União;

A previsão claramente viola a autonomia financeira e orçamentária dos entes federativos, pois, a despeito de adiar a cobrança de dívidas, está a União a interferir na gestão de finanças de Estados e Municípios. Contudo, tudo foi previsto com prazo e em caráter temporário (originalmente 31/12/2020).

Além da violação da autonomia federativa, a principal crítica feita a esse programa é que a previsão de recursos repassados é insuficiente.

6.7.3 Mudanças Transitórias na Lei de Responsabilidade Fiscal

A LC 173 alterou, de maneira transitória, a LRF, para vigorar até o final do estado de calamidade pública. Ficaram afastadas e dispensadas as disposições da LRF e demais normas que tratem de “renúncia de receita” (acompanhada de estimativa do impacto orçamentário/financeiro) sem indicação de outras fontes de custeio, bem como de limites e condições para a realização e o recebimento de transferências voluntárias.

Se por um lado a LC173 permitiu renúncia de receita e deixou de fixar exigências para o recebimento de transferências voluntárias, por outro previu constrições de gastos, por meio de limitações nas despesas com pessoal e de criação de despesa obrigatória de caráter continuado.

O art. 8° da LC173 proibiu que a União, os Estados+DF e os Municípios pudessem:

• conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a agentes públicos – inclusive o reajuste anual;
• criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
• alterar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
• admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas algumas formas de reposição e contratações temporárias;
• realizar concurso público, exceto para as reposições, e suspendeu os prazos de validade dos concursos já homologados;
• criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, em favor de agentes públicos – só não se aplica essa regra aos profissionais de saúde e de assistência social desde que relacionado a medidas de combate à pandemia;
• contar tempo de período aquisitivo para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentam a despesa com pessoal

Essas medidas afetaram o desenvolvimento das carreiras e a obtenção dos direitos de caráter remuneratório previstos para agentes públicos.

6.7.4 Mudanças Permanentes na Lei de Responsabilidade Fiscal

Uma pequena observação: as alterações aqui descritas foram suplantadas (não todas, mas não importa) pela Lei Complementar 173/2021.

A LC 173/2020 reforçou as previsões existentes na LRF de permissão do desequilíbrio das contas em casos de calamidade pública. Podem ser dispensados:

• os limites, condições e demais restrições da LRF aplicáveis à União, Estados+DF e Municípios para

  • contratação e aditamento de operações de crédito;
  • concessão de garantias;
  • contratação entre entes da Federação;
  • recebimento de transferências voluntárias;

• Os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42

  • art. 35: vedação de operação de crédito entre entes da Federação, diretamente ou por meio de seus órgãos e entidades;
  • art. 37: vedação de outras operações equiparadas a operações de crédito, tais como antecipação de receita, recebimento antecipado de valores, assunção de obrigação etc;
  • art. 42: vedação de inscrição em restos a pagar

• do cumprimento da vinculação de recursos a finalidade específica (art. 8° §único), desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública;

• do cumprimento das condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 da LRF, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública.

  • art. 14: exigências para concessão de renúncia de receita;

  • art. 16: exigências legais para a geração de despesa;

  • art. 17: exigências para a criação de despesa obrigatória de caráter continuado.

Contudo, esses efeitos são limitados (art. 65 §2°):

• às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;
• aos atos de gestão orçamentária financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo.

A LC 173 também alterou o art. 21 da LRF, que trata de vedações para aumento de despesas com pessoal.

• Originalmente não podia aumentar sem atender as exigências normativas indicadas (arts. 16 e 17 da LRF, inciso XIII do art. 37 e do §1° do art. 169 da CF88) e ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.
• É nulo o ato que aprova, edita ou sanciona norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando:
  • aumentar despesa com pessoal 180 dias antes do fim do mandato (já estabelecido pela LRF);
  • ou (e essa é a introdução da LC173) que resultem em aumento de despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão do Estado

6.7.5 Desafios para o futuro do Direito Financeiro

A autorização específica para gastos com saúde e a edição do “orçamento de guerra” são insuficientes enquanto não rediscutido o teto de gastos. As medidas anunciadas até o momento [final de 2020] não respondem à situação futura das finanças públicas, pois o que ocorrerá se o teto de gastos for mantido? Redução do alcance das políticas públicas e retrocesso social.

Deveria, neste período, ser rediscutido o teto, de maneira democrática e republicana, quais as consequências de se manter o teto. Essa política já se mostrou incompatível com a função do Estado, notadamente nesse contexto da pandemia. No entanto, não há PEC ou uma maior discussão sendo feita, com a exceção de alguns estudos e propostas sobre o assunto.

“As políticas públicas e as decisões sobre alocação de recursos são processos eminentemente políticos, em que o arcabouço técnico é apenas um, e não o mais importante, instrumento decisório.” SOUZA, Celina. Políticas Públicas e orçamento público: conflitos e cooperação. 2003, p.142.

O “Estado de Bem-Estar Social”, que procura aumentar os impostos e as fontes da receita, ao mesmo tempo em que amplia as prestações públicas principalmente no campo dos incentivos fiscais, dos subsídios da previdência social e da seguridade, suplantou o “Estado Orçamentário Liberal” após a Primeira Guerra Mundial e a Crise da Bolsa de 1929. Com a transformação da concepção das finanças públicas, o orçamento deixou de ser considerado neutro e estático, e passou a ser considerado funcional (para intervir sobre a conjuntura econômica e também para provocar o surgimento de novas fórmulas e técnicas orçamentárias).

É preciso se perguntar, dado o contexto de recessão global da pandemia, se não é hora de mais Estado. Se as finanças públicas não forem utilizadas para trabalhar justamente nesse momento de crise não é o equilíbrio das contas públicas e o rigor fiscal que irá solucionar os problemas econômicos decorrentes da pandemia.

É fundamental discutir a legitimidade do estado orçamentário sob a égide do paradigma do Estado Democrático de Direito, num contexto em que se firma quase um consenso teórico, fundado no neoliberalismo, em torno da não-intervenção do Estado na economia e da imposição legal da manutenção do equilíbrio orçamentário.

O acompanhamento da execução orçamentária, e consequentemente a requalificação dos gastos públicos, deve orientar-se na busca das finalidades das finanças públicas e não só na manutenção do equilíbrio entre receitas e despesas públicas.